2020年2月1日，萍乡市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急指挥部（第14号令）决定：“从启动市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急一级响应之日起，至市防控指挥部解除疫情一级应急响应通知之日止，门店租户因响应一级应急响应而停业关门的，各出租门面（店铺）的单位及私人业主一律不得收取这一阶段的出租费。”诚然，政府这一决定的出发点是为激励区域内商户进一步做好疫情的防控工作，但在全面依法治国、依法行政的背景下，即便是在疫情期间，政府强令免除商户租金的行为合法性是值得商榷的。

一、行政行为的权力基础

探究政府强令商户免除租金的行为合法性问题，首先就必须考量政府是否有权干预商户与租赁方之间的民事活动。毫无疑问，商户与租赁方之间的租赁关系属于民事法律关系，而民事法律关系根本的特征就是契约自由。契约自由不但体现在缔结契约的自由，也体现在变更、解除契约的自由。作为民事主体的私权事项，在法律没有授权的情况下，政府是不能进行干预的。在疫情期间，政府因防控疫情需要而责令停业，该事由已构成商户、租赁方履约的障碍。特别是商户，因为长时间的停止营业，给其带来较大的经济损失。但萍乡市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急指挥部直接强令免除商户租金的行为，则是政府不当介入了平等主体之间的民事活动，破坏了契约自由、契约平等的基本原则，其以行政权力干预当事人之间的权利义务关系，没有权力基础。而行政行为的基本准则是“法无授权不可为”，显然，政府部门在此不当地干预了民事主体之间的关系，其行为不具有合法性和正当性。

        那么如何解决或者平衡疫情期间商户与租赁方之间发生的权益冲突？其实无需政府运用行政手段介入，通过司法途径即可妥善解决。我国《民法总则》、《合同法》及相关司法解释对商户当前遇到的情况都有明确的法律规定，比如公平原则、不可抗力、情势变更等。2003年非典疫情期间，高人民法院曾出台的《关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》中明确规定，由于“非典”疫情原因，按原合同履行对一方当事人的权益有重大影响的合同纠纷案件，可以根据具体情况，适用公平原则处理；因政府及有关部门为防治“非典”疫情而采取行政措施直接导致合同不能履行，或者由于“非典”疫情的影响致使合同当事人根本不能履行而引起的纠纷，按照《中华人民共和国合同法》第 一百一十七条和第 一百一十八条（即“不可抗力”）的规定妥善处理。

二、应急指挥部强制免除商户租金，其行为的合法性值得商榷

现在我们再来探讨萍乡市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急指挥部作出强制免除商户租金的决定是否有法可依？我们得从作出决定行为的合法性和决定内容的合法性两方面来思考了。

我国《突发公共卫生事件应急条例》第三十一条规定，“应急预案启动后，突发事件发生地的人民政府有关部门，应当根据预案规定的职责要求，服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。”。因此，应急指挥部所享有的仅是统一指挥权，其是否有权针对某一对象或事件直接作出相应的行政行为是值得商榷的。而且，我国《传染病防治法》第四十五条规定“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”该法明确规定，针对临时征用房屋、交通工具及调配人员、物资等具体行政行为只能是县级以上地方人民政府作出，应急指挥部是无权作出的。因此，强制免除商户租金的决定由萍乡市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急指挥部作出，其决定主体的合法性就值得商榷。

该决定内容的合法性就更值得商榷了。根据第14号令的内容，虽然政府未直接征用该门店，但在商户停止营业的情况下要求出租方不得收取租金，显然忽略并侵害了出租方的利益。按照《传染病防治法》的规定，针对该临时征用行为政府应当给予合理补偿。但第14号令中并未就补偿作出决定，因而其决定的内容同样不具有合法性。政府本不应该通过行政手段强制干预商户与租赁方的民事活动，但既然政府已经冒然介入，就应该依法行政。因此，政府在决定临时征用行为时，应当就合理补偿及补偿对象、补偿的方式等予以明确，否则其行政行为存在违法之嫌。

三、依法行政的建议

针对疫情期间商户可能遭受的损失，政府该如何作为？无独有偶，北京市、深圳市针对疫情期间商户租金的减免也出台了相关的文件，政府采取的都是号召或倡议的方式，而非直接强制介入。北京市人民政府办公厅发布《关于进一步支持打好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控阻击战若干措施》，包括鼓励大型商务楼宇、商场、市场运营方对中小微租户适度减免疫情期间的租金、解决困难企业融资问题、保障抗疫物资供应以及返京人员服务等在内的19条措施。其中，鼓励大型商务楼宇、商场、市场运营方对中小微租户适度减免疫情期间的租金，各区对采取减免租金的租赁企业可给予适度财政补贴，回应了广大租户对于减免租金的呼声，其出台的措施非常务实，考虑的非常周全，妥善照顾了劳资双方的利益分歧。深圳市多地多部门同样发出了《关于疫情停工期间减免租金众志成城 共抗疫情的倡议书》，鼓励产业园、工业园、业主等自愿减免1-2个月的租金，政府部门对这些因此产生损失的产业园、工业园、业主予以税收方面的相应减免等等。因此，借鉴北京、深圳的做法，政府针对疫情期间商户租金的减免可以采取号召或倡议的手段，却不可冒然强行介入。如确实需要通过行政手段介入时，也应考虑平衡各方的权益，妥善处理各方利益分歧。同时，必须依法行政，依照法律程序实施行政行为，让好心把好事办好。